박근혜 정부에 바라는 안보정책

                          황 병무 (국방대 명예교수)

  막 출범한 박근혜 대통령 당선인 인수위원회는 국가안보실을 신설해 외교, 국방, 통일정책을 총괄하는 컨트롤 타워로 활용하겠다는 소식이다. 이명박 정부의 외교 안보 수석실보다 향상된 구조와 기능을 갖는 조직이 될 것으로 보인다. 역대 정부는 국가안전보장회의를 법적으로 대통령 자문기구이며 대통령 차원의 안보정책 협의체로 운영해 왔다. 노무현 정부 때 국가안보회의를 자문기구의 범위를 넘는 역할 확대로 법리논쟁이 있었다. 이명박 정부는 안보회의의 조직과 기능을 대폭 축소하고 외교 안보 수석실을 운영했지만 중 장기 정책 기능의 약화와 전 평시 역할의 이원화로 안보정책을 총괄하는 역할에 한계를 보였다. 대통령의 국정운영 스타일에 따라 그 기능 발휘가 달라진다.

 이번 신설 운영되는 국가안보실은 대통령에 대한 보좌기관으로 외교, 국방, 통일 등 분야별 안보정책의 유기적 연계성과 국가차원의 총괄적 정책 기능의 발휘를 위해 무엇보다도 운영의 묘를 살려야 한다. 안보정책에 대한 중 장기 정책기획과 현안 안보정책의 조정기능, 위기관리, 및 정책감독 기능을 수행할 수 있는 부서가 있어야 할 것이다. 정책기획 부서는 대통령의 안보철학을 비롯한 안보전략의 기조와 전통과 비전통 안보를 포괄하는 안보정책 과 대북전략의 지침과 방향을 제시하는 가칭 ‘안보전략서’를 조속히 발간함이 바람직하다. 30명 내외의 전문 인력을 확보 하되 정부 부서로부터 파견된 인원을 최소화 하고 대통령의 눈과 귀의 역할을 충실히 수행할 수 있는 이른바 대통령의 사람으로 구성해야 한다.

국가안보실장의 역할은 안보 정보의 중립적 관리자 또는 충직한 조정자가 돼야 한다. 자기 목소리를 너무 내서도 아니 되고 협상자로서 외교 일선에 나서는 일도 삼가야 한다. 특정 부처의 주장에 끌려 다녀서도 아니 된다. 국가안보실은 정책 집행 때 야기 될 수 있는 폐단을 막는 일에 신경을 써야 한다. 대통령의 정책의지가 담긴 지침서는 비밀을 이유로 관계 부처 각료 등 소수에 한해 공개됨에 따르는 해석상의 혼란 및 집행 관료의 자의적 해석과 고의적 지연 등이 발생한다. 미국의 경우처럼 국가안보실 산하에 차관급 위원회를 두어 집행 감시 기능을 부여하는 방안을 고려해 볼 수 있다.

 위기관리의 요체는 신속 정확한 상황 인식이다. 무엇보다도 정보실패가 있어서는 아니 된다. 안보정보는 그 실체가 적시에 생산, 컨트롤 타워에 전달되기 위해서는 안보실 산하에 정보팀을 갖춰야 한다. 이 팀은 정보의 최종 판단자이나 정책결정에는 배석자의 역할에 한정돼야 한다. 또 지난 연평도 사태 때 교훈의 하나를 잊어서는 아니 된다, 청와대는 전쟁 지휘의 최고 사령탑이다. 유사 시 명확한 자침을 신속하게 내려야 한다. 지침이 ‘단호한 대응’과 ‘확전 방지’ 사이에서 오락가락 한다면 현장 지휘관의 작전에 혼란을 가져온다. 군령(軍令)관련 민, 군 오해 가능 영역을 문민통제를 위해서 숙지해야 한다.

몇 가지 주요 사례를 들어 본다. 유사시 군사력 운용의 목적이나 목적달성의 주요 수단(핵 또는 전략 무기 등)의 결정은 정치적 결정으로 문민의 몫이다. 수단의 활용을 위한 부대의 지휘는 지휘관의 영역이다. 북방한계선을 넘어 온 북한 함정의 격퇴는 작전분야이지만 한계선을 넘어 추격, 응징하는 작전은 정치적 결정에 따라야 한다. 무력시위나 군사제재 방안은 정책분야이며 그 실시는 작전분야에 속한다. 북한 급변 사태 시 관련 군사조치는 사전에 대통령의 승인을 얻어야 한다.

최근 선언 한 ‘능동적 억제’ 개념과 이에 기초한 전력증강 방향은 문민통제의 부담이 되고 있어 재검토가 불가피하다. 이 개념은 천암함과 연평도 사태 이후 북한의 군사도발의 악순환을 끊기 위해서 도발행위 자체보다 도발의지를 분쇄하기 위해 만들어진 이상적 개념으로 북한의 공격의지가 보이면 공격 거점을 선제 타격할 의지와 능력을 갖춰야 함을 강조하고 있다.

억제는 상대가 보복위협을 인식해야 성공한다. 6.25 전쟁이후 잇따른 국지도발에 보복 면죄부를 받아온 그리고 최근에는 핵 보유를 자처하는 북한이 정치적 필요가 있을 때 국지도발을 자제할 지 의문이다. 문민의 정책결정에 큰 부담은 억제가 깨질 증후가 있거나 실제 깨졌을 때 선제타격의 실행 여부를 결정하는 문제이다. 정보 판단의 정확성도 중요하지만 확전의 위험성, 경제에 미칠 악영향, 그리고 동맹국 미국과의 협의 등 다양한 정책의 불확실성을 안고 결정을 아주 단 시간에 내려야 한다.

이 능동적 억제의 구현을 위해 우리의 육해공군은 경쟁적으로 전략무기의 획득에 치중하고 있다. 또 보복 전력의 강화 때문에 북한이 노리는 국지도발의 허점을 보완하는 기반 전력이나 신속 대응전력의 개선은 뒤로 밀리고 있다. 북한 전력의 강점은 대량살상과 전략무기에 있지만 실제 전투에 사용될 수 있는 재래식 전력은 우리에 비해 열세이다. 북한은 선군 정치 하에서 전략 무기와 재래식 무기의 확충을 동시에 추진하거나 전쟁지속 능력 및 군사훈련의 강도를 높일 수 있는 여건을 조성할 수 없다. 우리는 북한 방위태세의 약점을 우리의 강점으로 만들어 새로운 전략개념에 반영하는 데 지혜를 모아야 한다.

2년 후면 우리 군이 전시작전통제권을 행사한다. 그 준비와 미국과의 협의가 잘 진행되고 있다. 해체되는 한미연합사에 버금가는 미래 지휘체제를 한 미 간에 논의 중이다. 미래 지휘체제가 효율성을 이유로 우리의 전시작전권 행사의 주도권을 제약하는 형태가 돼서는 아니 된다. 한국군에 전시작전통제권의 이양은 작전지휘가 과거 수직에서 수평으로 이동하는 것이며 한국군이 주도하고 미군이 지원하는 형태이다. 각 제대 별 한미 협조 기구는 공동작전의 협조이지 작전권 조정을 위한 협조가 될 수 없다. 이른바 ‘미니연합사’는 이러한 원칙을 바탕으로 창설돼야 한다. 연평도 사태와 같은 북한의 도발에 우리의 자율적 자위권 행사야 말로 북한에 대한 억제 효과를 높일 수 있으며 승리를 보장할 수 있는 길이다.

국방부는 정부 기관으로 국가정책과 군사정책을 효과적으로 연결하는 동시에 각 군의 이해관계를 효율적으로 조정해 3군의 균형발전을 도모하고 군이 전투 임무에 전념할 수 있도록 여건을 조성하는 기관이다. 남북 대치와 군심 확보 등의 이유로 문민장관의 임용이 시기상조라 할지라도 군 출신 장관이 인사권을 행사 할 수 없는 현역 참모들에게 포위돼서는 안 된다.

국방부 문민 기반은 확대돼야 한다. 노무현 정부 때 문민기반 확대를 법으로 제도화 했으나 그 성과는 미흡하다. 숫자상으로 국방부 국 과장급의 70%가 민간인으로 대체되었으나 군 출신 예비역으로 대부분 채워졌으며 국방부 출신 공무원은 극히 소수이다. 군 출신 예비역들은 군사 전문성은 있으나 사고방식은 현역과 다를 바 없다. 단기적으로 KIDA, ADD, 국방대 등으로부터 우수 전문 인력을 충원하고 내부 국방부 공무원을 직무연수 등을 통해 전문성 향상을 도모해야 한다.

중장기적으로 국방 공무원제도를 도입해 국방인재의 저변을 확대해야 한다. 제 1단계로 국방부, 병무청, 방위사업청을 묶어 안보직렬로 신설하고 국방부문 일반직 공무원과 군무원을 단계적으로 융합하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 군 출신 국방장관은 가급적이면 현역을 필한 후 최소한 3년 내지 5년 경과자로 임용 할 경우 사회, 국가차원에서 군을 보고 관리할 수 있다는 능력이 향상된 인재를 찾을 수 있다. 미국의 경우 현역 필한 후 10년 경과자를 각 군 장관과 정책 부 차관까지 적용하고 있다. 3군 균형 발전과 합동성 강화를 위해서 국방장관에 해, 공군 출신 예비역의 임용을 적극적으로 고려해야 한다.

박 근혜 후보는 대선 캠패인 막바지에 통합 민주당이 공약으로 내걸었던 군 복무기간 18개월 단축을 약속했다. 부사관을 매년 일정 규모로 양성한다면 연차적으로 18개월 단축이 가능하다는 진단이 설득력을 얻고 있다. 대선기간 중 표심을 잡기 위한 안보 공약을 넘어 박근혜 정부는 2006년 입법화 된 국방개혁에 관한 법률을 바탕으로 국방개혁의 추진에 적극성을 보여야 한다. 비효율적 부대의 조정을 전력약화로 생각해서는 아니 되며 전력화와  구조조정은 병행 추진돼야 한다. 새 정부는 지난 정부의 국방개혁의 실태를 평가하고 임기 중 추진할 국방개혁의 기본계획을 조속히 마련해야 한다. 출산율 저하 추세와 구조조정으로 인한 절감비의 전력화 예산으로 전용, 후방부대의 전력 발휘의 완전성을 위해서라도 비효율적 조직과 후방부대의 정예화는 실시돼야 한다. 조직의 폐 통합에서 흔히 발생할 수 있는 다른 조직을 만드는 풍선효과는 방지 돼야 한다.

방위사업청은 획득절차의 전문화 효율화를 바탕으로 보다 혁신해 시행착오가 없는 국방부 외청이 돼야 한다. 군 인사법에서 정한 고위 보직자의 임기를 보장해 조직 관리의 안전성과 일관성을 확보 해 주어야 한다. 이 명박 정부에서 시도한 군 상부 지휘구조의 입법화 추진은 중단 돼야 한다. 이 개혁은 새로운 방위전략의 출현에 따른 3군 역할의 재정립 및 대폭적인 군사력 감축을 필요로 하는 통일 이후로 미뤄야 한다. 성공적 국방개혁을 위한 조건은 각 군별, 민 군 및 부처 간 이기주의의 극복이다. 청와대의 강력한 의지와 총괄적 리더십이 필요한 때이다.

마지막으로 대북 전략이다. 이 명박 정부의 인수위 시절에 통일부 폐지론이 대두되었다. 필자는 대통령 통일고문회의 위원으로 고문회의에서 통일부 폐지에 신중론을 펼쳤다. 정부가 바뀌었으니 정부 조직이나 정책을 바꿀 수 있지만 지난 정부의 통일정책의 입안은 대부분 청와대에서 이뤄졌다. 따라서 대북정책의 기조를 바꿔 시행하되 시행착오를 해서는 안 된다는 점을 강조했다. 이 명박 정부의 ‘비핵, 개방, 3000’은 실효성이 없는 정책으로 판명됐다. 하지만 이 정부의 대북전략은 시행착오는 없었고 정책의 일관성을 유지했다. 박근혜 정부는 이러한 일관성을 대북 전략 실시 면의 부담이 아닌 자산으로 활용해야 한다. 확고한 ‘원칙하에 유연성’을 갖는 대북전략을 구사해 남북한 간에 신뢰구축을 추진해야 한다.

새 정부는 북한도발 불용이라는 대 원칙하에 비핵화와 남북 대화의 병행, 정부지원과 민간지원 및 인도적 지원의 분리 그리고 상호주의 수위 결정 등 원칙적 문제로부터 대북 전략에 대한 한 미 조율 및 중 일과의 협의 등 많은 정책적 문제를 해결해야 한다. 또 대북 협상 시 5.24 7대조치의 해제 조건과 새로운 대북전략에 대해 국민, 특히 보수층의 동의와 지지를 끌어내야 한다. 새 정부는 무엇보다도 대북 전략의 큰 그림과 첫 단추를 잘 꿰어야 한다. 박근혜 정부의 새로운 대북전략이 성공적으로 실시 돼 한반도에서 화해, 협력과 공영의 기반이 이룩될 것을 기원하며 기대한다.

      <주간동아> 871호, 2013.1.14